戰國秦漢郡縣制研究新境

作者:游逸飛  發布時間:2016-09-22 09:24:00 　　一、前言
　　地方政制是國家體制的關鍵組成，是傳統中國皇權控制地域社會的重要憑藉。戰國秦漢郡縣制是傳統中國兩千年地方政制之源，楊寬1955年初版的《戰國史》，所描繪的戰國郡縣制至今仍有無數人誦讀；[1]嚴耕望1961年初版的《中國地方行政制度史甲部── 秦漢地方行政制度》，所建構的秦漢地方政制圖景迄今仍無可替代。[2]兩位大家對傳世文獻竭澤而漁，盡可能參照當時可見的兵器銘文、簡牘、碑刻等出土文獻，史料蒐羅及解讀的高度，乃其著作難以被後人超越的主因之一。然二十世紀後半葉以來，簡牘、璽印封泥、兵器銘文等戰國秦漢出土文獻如雨後春筍般勃興，隨著新材料的整理與研究，學界對戰國秦漢郡縣制的認識亦逐步更新，對楊寬與嚴耕望的觀點已有更多探討與修正。二十一世紀初的今天，我們或有必要重新省視戰國秦漢郡縣制研究的新成果，探討戰國秦漢郡縣制研究是否可能另開新境。限於本人學力，本文回顧範圍以中文成果為主，然亦涉及對中文成果產生重要影響的外文著作。

　　二、戰國
　　戰國郡縣制的關鍵課題至少有二：一是追溯秦漢郡縣制的淵源，也就是秦國郡縣制的內涵；一是探究東方六國是否擁有另類的地方政制傳統，也許秦漢以降兩千年傳統中國地方政制最初可能走上不同的道路。
　　(一)郡縣制溯源── 秦國
　　周振鶴認為先秦文獻與古文字裡的「縣」字有三種意義，恰恰反映了早期縣制的三種階段。第一種是「縣鄙」之縣，此時的縣指「國」以外的區域，與「野」的意義相似。第二種是「縣邑」之縣，此時的縣已指一個個可數的聚落，與「邑」的差別在於「縣」為國君直屬的聚落。第三種是「郡縣」之縣，此時的縣已是郡縣制的行政區域。[3]「郡」之起源遠較縣為晚，其字義演變的豐富程度似不如縣，但「郡」字背後的實際差異仍值關注。
　　受《左傳》哀公二年(493 B.C.)晉國趙簡子犒賞將士：「上大夫受縣，下大夫受郡」之語的影響，戰國郡與縣的統轄關係是學界研究的熱門課題。目前最早的戰國出土史料為古文字學者專擅的兵器銘文。黃盛璋分析地方政府與兵器鑄造的關係時指出，三晉兵器由縣鑄造，秦兵器由郡鑄造，戰國秦與三晉的郡縣制有別。[4]蘇輝進而根據王五年上郡疾戈，指出郡守在縣工師之上監鑄兵器的現象，至少始於秦惠文王後元五年(320 B.C.)，也就是秦獲得魏上郡十五縣的八年之後，[5]可見秦惠文王時郡已轄縣，郡縣二級制已經形成。[6]由於百年後，秦始皇二十六年(221 B.C.)方統一六國，秦國郡縣二級制經歷百年發展，應已較為成熟。
　　然而歷史學者研究秦簡時，卻呈現了截然不同的秦國郡縣制面貌。日本學界較早便根據睡虎地秦簡所見秦國中央內史、太倉等官署可直接管轄諸縣，指出郡較晚才獲得屬縣財政的管轄權。[7]栗勁也認為睡虎地秦律所見郡的職權還很不健全，[8]學者認為睡虎地秦律的制訂時代一般早不過秦昭王晚期，[9]已是秦惠文王死後數十年，與秦兵器所見郡制顯有矛盾。本人進而指出秦律所見郡不轄縣的情況至少晚至秦昭王三十五年(272 B.C.)仍存。[10]郭洪伯分析《法律答問》的「郡守為廷」，指出該條文規定郡守司法權分割自中央的廷尉，郡守在郡區內擁有與廷尉相同的司法職權。[11]本人進而指出新見岳麓秦簡的司法案件反映秦王政元年(246 B.C.)南郡當陽縣的乞鞠案件不由南郡覆審，而由廷尉覆審。由此推測秦王政元年時《法律答問》的「郡守為廷」條文尚未制定，秦國疆域裡諸縣的司法案件大抵仍由中央的廷尉覆審，直至嬴政即位之初，秦國郡守仍無管轄諸縣司法的權力。[12]
　　秦簡所見郡不轄縣、諸縣財政與司法不由郡管轄、郡的職權不健全等現象，均遠較秦兵器所見郡守在縣之上監鑄兵器的現象為晚，可見秦兵器實不足以論證完善的郡縣二級制已形成於秦惠文王時期，只能論證當時秦郡對屬縣已有一定的軍事控制權。綜合秦簡與秦兵器的史料，戰國秦郡最初似為「軍區」，只能對郡區之內的縣進行軍事干預，並無管轄縣之日常行政的權力，郡縣關係可謂郡不轄縣。隨著戰爭的頻繁發生，戰國晚期秦郡逐漸取得財政權、司法權等管轄縣之日常行政的權力，形成軍政合一的地方政制，秦漢郡縣制方呼之欲出。
　　(二)另類的地方政制傳統── 東方六國
　　地方政制與秦國差異最大的東方六國是有「都」無「郡」的齊國。杜正勝認為齊都與秦郡之別不僅在名，更在於實：齊國共有五都，都下轄縣，都普置於全國，與原置於邊地的秦郡大異，因此齊國都縣制可能是秦漢郡縣制的淵源。[13]周振鶴則認為齊國國都為五都之一，國都與其他四都平行，反映國都地位並未超乎四都之上，齊國都縣制較近於地方分權，與秦漢郡縣制有別。[14]兩家之說皆不無道理，對戰國齊都與秦漢郡縣關係的判斷卻南轅北轍，箇中原因或為齊國缺乏反映地方政制實際運作的資料之故。
　　湖北荊門包山楚墓出土近兩百枚司法文書簡，是研究戰國晚期楚國地方政制實際運作的絕佳素材。陳偉指出楚郡的長官可能由縣公兼任，反映楚郡脫胎於縣，尚未從縣制完全分離，楚國郡制與縣制在相當程度上重疊，是郡縣制的過渡階段。[15]本人則研究楚國郡縣的常見官吏，指出地方司敗(罰)、司馬等官吏各自掌管司法、財政等專門事務，並直接向中央左尹、左司馬等長官負責，縣公等地方首長不能干預所有事務，並無絕對的權力，楚國地方政務運作較近似令出多門，而非政歸於一。鄭威亦指出戰國晚期楚國封邑常被割裂，封君權力不復早期強大。[16]無論郡縣或封建，戰國晚期楚國地方政制均偏重分權制衡，可能產生的弊端為行政效率低落，無法有效動員國力。相較之下，秦國郡縣長官的權力完整而強大，應是秦國有效動員國力、吞併東方六國的重要工具。[17]
　　齊都長官稱大夫，楚國郡縣長官稱公、官吏稱司馬、司敗(罰)，本人還指出楚國縣大夫為爵稱，但有實際的地方行政職能，與周爵如出一轍，[18]在在反映齊、楚等東方六國的地方政制似乎帶有更多周制的遺留。相較於周爵，秦國、三晉的郡縣守令是新出現的官名，閻步克指出官名「令」往往前綴職務之稱，反映諸令是「以事為中心」的官吏，[19]「守」亦可作如是觀；裘錫圭則指出睡虎地秦簡所見縣長官稱縣嗇夫與大嗇夫，但嗇夫最初在秦與三晉屬於基層官吏之稱，[20]反映秦國郡縣制受到較多基層政制的影響。整體而言，戰國七雄地方政制對周制的改造與揚棄或快或慢、有多有寡，可理解為「從封建到郡縣」以及閻步克所謂「從爵本位到官本位」的歷史趨勢的多元發展。[21]如果秦國沒有統一天下，周制對兩千年來傳統中國地方政制的影響可能更大，中國歷史的走向不無可能產生變化。

　　三、秦代
　　嚴耕望雖通論秦漢地方政制，但他自承「大抵秦及西漢初年之制已不能詳」，[22]故他強調漢承秦制的脈絡，根據《漢書‧百官公卿表》、《續漢書‧百官志》「秦官」、「皆秦制也」等材料，[23]探討秦代地方政制。此法雖有助於探討秦制，卻難免掩蓋了秦漢之際郡縣制的變遷。近年出土秦簡恰恰揭示不少秦漢之際郡縣制的變遷，稍稍彌補了嚴耕望當年的缺憾。
　　里耶秦簡的主體是洞庭郡遷陵縣的檔案文書，甫出土便吸引了歷史地理學者的目光，前所未見的洞庭郡重啟了秦郡數目的爭議。近年辛德勇細致考慮每郡置廢對區域的影響、中央政府對一級政區的整體規劃，提出秦代郡數「從三十六到四十八」的動態演變說，可謂秦郡數目研究的新里程碑，對制度史研究亦有啟發。[24]
　　里耶秦簡所見洞庭郡制有「守府」、「尉府」、「監府」三府，恰好對應《史記．秦始皇本紀》的「郡置守、尉、監」。[25]本人進一步指出郡守、郡尉各自接受屬縣上計，郡守、監御史分別監察屬縣司法，郡守、郡尉分別監管屬縣軍備與戍卒，郡尉有權監督屬縣人事。不管財政、司法，抑或軍事、人事，郡守、郡尉、郡監御史三府長官均相互制衡，此為秦代郡制的行政特色。上節已指出戰國秦郡逐漸從軍區轉型為軍政合一、權力完整而獨立的地方政府，此時秦中央政府對郡的控制勢必強化，否則郡極可能割據自立，「三府分立」的郡制可謂秦中央政府為了防範地方分權而打造的地方政制。洞庭郡戍卒均為外地人，岳麓秦簡記載秦代黔首以郡為單位調遣至他郡戍守，反映秦中央政府為了防止割據而設計的地方軍制。秦代郡縣制與軍制均是中央政府集權的有力工具，與當時流行的法家思想應有密切關係，或可名之為「法家式地方行政」。但秦代郡縣制並非全新的地方政制，戰國秦內史監管全國屬縣財政的權力，仍見於里耶秦簡；秦代郡縣司馬、司空等佐官擁有一定的獨立地位與權力，更可溯源於西周三有司。秦代郡縣制仍有其傳統的一面，只是這些傳統元素無礙於法家式地方行政，反而為其所用，進一步分割地方政府的權力，使中央政府可牢牢控制住地方，創建史無前例的大一統帝國。[26]
　　本人還指出秦代洞庭郡既是全國的一郡，也是獨特的一郡。洞庭郡是僻遠的南方邊郡，秦中央政府調遣大批中原戍卒至此戍守，派遣大批官吏在此任職，其中不乏佐、史等最低層的小吏，中央政府還遷徙許多黔首至此落戶，遷陵縣城內甚至沒有本地土著居住。整體而言，洞庭郡帶有很強的殖民地色彩，秦文化在當地是強勢的外來文化，秦人是高高在上的外來征服者；探討外來秦人與東方六國本地社會的關係時，洞庭郡是極端之例，不具普遍性。然而洞庭郡既是獨特的一郡，也是全國的一郡。秦中央政府對僻遠的南方邊郡尚且採用高壓的殖民統治，而不取柔性的羈縻政策；具備雄厚反抗實力的東方六國內地，會面臨秦中央政府甚麼樣的統治政策與態度，也就不難推測得知，儘管秦政府對內地的具體統治方式可能不如洞庭郡般極端。[27]
　　里耶秦簡還見有眾多職稱不同的縣吏，郭洪伯將之分為稗官與諸曹兩大行政部門：官、鄉等嗇夫及佐為稗官的長官，負責執行具體行政事務，是縣的手腳；令史、尉史的辦事處稱諸曹，諸曹協助縣首長處理事務、收發文書、指揮稗官，是縣的五官。稗官與諸曹的區別亦適用於漢代，只是諸曹在漢代逐步分化為嚴耕望所謂的綱紀、門下、列曹，[28]進而承擔起地方行政事務的執行；稗官則漸趨絕跡，至東漢徹底為列曹取代。[29]秦漢縣之稗官與諸曹的功能結構，以及諸曹逐漸褫奪稗官權力的變遷軌跡，酷似中央的內朝與外朝。諸曹是縣的內朝，稗官是縣的外朝，兼以秦郡郡守、郡尉、郡監御史，大抵可對應於中央丞相、邦尉、御史大夫，在在反映秦代郡縣制深受中央官制影響，中央與郡縣擁有類似的行政組織與權力運作方式。因此研究秦漢地方政制，有助於進一步理解中央政制的組織與運作。
　　里耶秦簡迄今未見遷陵縣御史，[30]傳世文獻亦未記載秦縣為三頭馬車式的管理機制，然而法家式地方行政不應只見於郡，秦代縣令長、縣尉、縣嗇夫等首長之間的關係，是未來的重要研究課題。隨著岳麓秦簡律令及司法案件的刊布，及里耶秦簡的繼續出版，秦代郡縣制研究新境無疑令人期待。

　　四、漢代
　　(一)重新發現漢初
　　漢初史料與秦同樣缺乏，嚴耕望只得屢以西漢中期至東漢的史料論述西漢初年之制，並強調漢承秦制的脈絡，將秦與漢初的地方政制視為大同小異。
　　漢承秦制的脈絡，今日仍未可言非，但因秦與漢初的地方政制差異甚少，其差異可能更能凸顯秦至漢初的時代變遷。本人指出漢初廢除秦代郡監御史之制的意義，待里耶秦簡出土後方得以凸顯：漢初中央政府廢除了三府分立的秦代郡制，改採守、尉並行的郡制，對地方政府的監察與控制有所削弱。但漢初中央政府對地方政府的監察力度減低，並不意味地方政府的權力增強。對比里耶秦簡與張家山漢簡《二年律令》，可知漢初郡守可覆審的司法案件範圍至少從「耐為司寇」的輕罪縮減至死罪相關案件，郡的司法覆審權大幅削弱，反映郡對縣的控制力降低。中央與郡的權力共同減弱，原因可能很多，但在秦至漢初這一時段，不禁令人懷疑是當時行政風氣與精神從商韓法家轉移至黃老道家，方使中央與地方行政普遍趨於無所作為，或可謂無為而治的「道家式地方行政」。[31]
　　封建諸侯王國與侯國，是漢初郡縣制不承秦制的最明顯之處。漢初郡國雙軌制暗示郡縣制不一定是一元統治，近年已為出土文獻所證實。周振鶴指出張家山〈秩律〉所載政區只反映漢廷直轄郡縣，並不包含諸侯王國。[32]整體而言，漢初律令反映漢初諸侯王國地位與權力比擬漢廷，儼然獨立國家。[33]陳蘇鎮進而主張漢初諸侯王國可自定法律，因此戰國東方六國的舊法、舊俗在一定程度上於漢初復興於舊地，諸侯王國之地並不貫徹漢制。[34]本人認為《漢書》記載的高祖十二年詔可能反映當時侯國擁有官吏任免權與徵稅權，獨立性近於諸侯王國。[35]馬孟龍更認為直到呂后時期的張家山漢律，[36]侯國仍然維持高度獨立性，未被列入漢廷直轄區域。[37]本人又注意到漢初齊國、楚國出土數千方官印、封泥盡皆無郡，經多方考證後，本人認為部分漢初諸侯王國曾經廢郡，反映諸侯王國內部的郡縣制與漢有別。漢初郡國雙軌制並非只是在郡縣制之上封建王侯，而是改變了秦代郡縣制的一元統治，郡制甚至未能普行天下。[38]本人還比對《史記》、《漢書》，參照《新書》、《漢紀》、顏師古注等文獻，主張傳世文獻常見的「郡國」、「郡國諸侯」之詞較為晚出，該詞彙乃後人根據西漢中期以後的郡國雙軌制而鑄造。所謂郡國制，實非漢初人之制。[39]
　　但漢承秦制終究是歷史的主旋律，秦至漢初地方政制的同質性更為明顯。廖伯源指出漢初郡吏設置以軍職為主，沿襲戰國以來軍國之風，為漢承秦制之例。[40]本人指出睡虎地秦律所見郡守司法權分割自中央廷尉的情形亦見於漢初《二年律令》，《二年律令》又見郡守的上計權分割自內史、人事權分割自太史，郡尉的人事權與上計權分割自中尉。漢初之郡的權力幾乎等於中央諸二千石官署的權力總和，職責為代替中央諸官署監察、管轄地方縣道官，郡可謂中央外派官署，幾為整個中央政府在地方的分支機構，甚具獨立性。對照睡虎地秦律與張家山漢律，郡的中央外派官署性質應非漢初才有，至少是戰國晚期秦國至漢初之郡的共同特色。[41]要理解戰國秦至漢初之郡從無到有、從軍區到中央外派官署的演變，漢初律令所見郡制無疑是一塊關鍵的拼圖。
　　圖1　戰國秦至漢初地方政制結構變革示意圖[42]
　　
　　(二)從中央外派官署到地方政府── 兼論地方行政重心的轉移
　　嚴耕望將漢代地方政制稱為郡國雙軌制，並認為郡國雙軌制從西漢初年到西漢末年曾有結構變革，其理解如下圖：
圖2　嚴耕望的漢代地方政制結構變革示意圖[43]
　　
　　近年學界研究成果對此圖已有所修正。首先是此圖未述及侯國。漢初侯國的特殊性已見上節，馬孟龍又指出漢初侯國經常封於王國境內，雖有削減王國直轄領土的作用，卻使侯國不受漢廷直轄；七國之亂後，漢廷改採「王國境內無侯國」制，方將侯國置於郡的直轄下。[44]由此可知漢郡直轄侯國之制，亦為郡國雙軌制建立的一環。然而西漢中期後，王國已不再具備割據自立的條件，「王國境內無侯國」之制卻仍沿襲下去，雖可反映漢廷對諸侯叛亂的戒慎恐懼，卻也多少反映郡國雙軌制的形式化。同樣反映郡國雙軌制形式化的，尚有尹灣漢簡所見西漢晚期東海郡所屬十八個侯國的家內官吏數量完全一致，絲毫不能反映侯國的幅員廣狹與政務繁劇差別，可見西漢晚期的地方封建已經相當形式化，郡國雙軌制的主體已是郡縣制。[45]
　　嚴耕望認為漢代地方行政以郡為重心，[46]而郡縣在嚴耕望之圖裡的位置幾未見任何變動；若不論「國」的變革，嚴耕望建構的漢代地方政制結構便可謂沒有任何變革。然而位置變動並非結構變革的唯一指標，性質變遷亦應視為地方政制結構變革的指標。根據上節所述，漢初之郡實為與中央二千石官署平行的中央外派官署，性質與地方政府有別。曾為中央外派官署的郡，逐步轉型成地方政府，應為今日研究漢代地方政制的關鍵課題，該課題可從地位與職權兩種角度切入。
　　就地位而言，閻步克指出漢初諸侯王國與郡的官吏秩級與中央官吏等同，其後中央官吏秩級逐步提升、郡國官吏秩級則保持不變或逐步降低，最終導致郡國官吏秩級全面相對下降，地方官吏的地位不如中央，中央與地方政府的界線遂趨分明。[47]徐龍國全面整理目前所見秦漢城邑考古資料，認為首都、郡國、縣道邑的城址規模層次井然，同樣反映出中央與地方政府的界線。[48]
　　就職權而言，嚴耕望曾指出秦漢之郡為長官元首制，郡守的重要權力有六：第一，對郡府官吏的控制權；第二，對屬縣行政的控制權；第三，向中央薦舉郡內吏民之權；第四，對刑獄的決斷權；第五，對財政的支配權；第六，對地方軍隊的支配權。[49]地方政府之郡如是，中央外派官署之郡又是如何？本人指出秦郡乃三府分立，漢初之郡為守、尉並行，人事、司法、財政、軍事諸職權均分割而行，郡守並無絕對而完整的權力，中央外派官署之郡並非長官元首制。換言之，郡從中央外派官署轉變為地方政府時，方逐漸改採長官元首制，郡權逐漸集中，郡守的權力逐漸增大。就郡守的權力大小而論，漢代郡縣制可謂從中央集權漸趨地方分權，與諸侯王國的演變恰恰相反。[50]
　　若追究單類職權的演變，漢代郡縣制的分權與集權性質則更趨複雜，還涉及漢代地方行政重心在郡或在縣的爭論，[51]目前的學界討論以司法權與人事權較為豐富。
　　首先論司法權，陳蘇鎮曾據張家山漢簡，指出漢初地方司法事務主要由縣負責，郡則監察縣的司法判決，因此漢初地方行政重心在縣不在郡。[52]周長山肯定其說。[53]如此一來，從漢初至西漢中期，地方行政重心便曾發生從縣到郡的轉移，郡的司法職掌從監察縣級司法的執行，發展為干預縣級司法的執行，甚至褫奪縣的司法權，故郡在西漢中期以後方擁有嚴耕望所謂「幾乎絕對之判決權」。[54]司法乃地方政府治民的必要權力，漢郡司法權之所以從監察轉變為執行，實肇因於其性質從中央外派官署轉變成地方政府。漢初地方行政重心不在郡，是因為漢初之郡不是地方政府，地方行政重心自然只能在縣；西漢中期以後地方行政重心在郡，是因為郡已成為地方政府，縣在地方上的重要性有所削弱。郡的司法權強化與郡守的權力集中，均可視為郡成為地方政府的過程中，趨於地方分權的表現。
　　上述之說雖言之成理，但可能存在的郡縣制圖景卻不止一幅。嚴耕望論證漢郡在司法上有「幾乎絕對之判決權」時，所引實例大抵為西漢中期以後的酷吏，鄒水杰已指出此說實有「將特殊史料普遍化之嫌」。[55]相較之下，漢初《二年律令》為一般制度，所反映的漢初地方行政重心在縣更加可靠，甚至可能反映西漢中期以後的郡縣行政關係。然而根據《二年律令》構建整個西漢甚至兩漢的郡縣行政關係，亦難免誤將《二年律令》的漢初特徵視為西漢乃至兩漢的普遍情況，與嚴耕望一同墮入以特殊為普遍的陷阱。[56]畢竟在西漢中期以後的出土律令及司法文書簡公布前，[57]《二年律令》與〈酷吏傳〉的差異，既可能是漢初與西漢中期以後的時代差異，亦可能為一般律令與特殊案例的差異，嚴耕望之說仍不宜輕易否定。
　　繼而論人事權，日本學界早年多從紙屋正和之說，認為秩級百石以下的屬吏不得直接升遷為二百石以上的長吏，小吏須透過其他途徑方可任官，俗稱「二百石之關」。[58]廖伯源則根據新出尹灣漢簡，指出西漢晚期東海郡近一半的縣長吏自郡縣屬吏遷補而來，官與吏之間並無不可逾越的鴻溝，郡縣屬吏依功勞遷補至縣長吏是漢代選拔人才的重要管道。[59]鄒水杰進而全面分析傳世文獻之例，主張「二百石之關」並不存在。[60]紙屋正和近年參考批評意見，承認舊說過於絕對，但他進而主張屬吏僅以功勞遷補至長吏者，仍難以繼續往上升遷，因此「二百石之關」仍不宜全面否定。[61]
　　郡縣屬吏是漢代多數官吏仕途的起點，其任免權十分重要。而史職又是郡縣屬吏裡的主要類別(除了軍吏，多數文吏大抵均曾擔任史職)，因此史職的任命情況在一定程度上代表了郡縣屬吏的任命情況。本人指出漢初律令規定郡與中央太史均可考試、任命屬縣之史，中央太史更可考試、任命郡卒史與縣令史。[62]而學者普遍認為西漢中期以後郡縣可自行任命屬吏，不受上級政府干預。[63]郡從中央外派官署轉型為地方政府時，權力並非一味擴張，而是或放或收：一方面放棄縣吏的任命權，使縣的地方行政權力得以完整；一方面向中央政府爭取郡吏的任免權，使郡自身的地方行政權力亦得而完整。由此可知中央對地方政府職權範圍有所界定，地方政府合法增加權力，固可視為地方分權，但最終仍服膺於中央集權的制度框架，地方分權不一定是中央集權的反面，反而可能是中央集權的延長。
　　地方行政重心的爭議，尚可從郡縣官僚組織的規模與分類的角度切入。廖伯源指出西漢晚期東海郡吏的實際人數遠多於編制員額，東海郡的編制員額可能自漢初以來便無大幅變動，漢初郡吏編制員額之少，反映漢初地方行政重心在縣不在郡；西漢中期以後地方行政重心逐漸轉移至郡，郡務日漸繁多，郡吏的實際人數始逐漸增加，但政府仍不輕易增加郡吏的編制員額，以減緩地方官僚組織的膨脹。[64]其說甚為合理，但以西漢晚期一郡之孤例，推測漢初至漢末整個郡縣行政重心與官吏員額的關係，未免嫌之過早。西漢晚期東海郡的編制員額不一定可追溯至漢初，完全可能只是西漢中期東海郡的編制員額，反映西漢中期至晚期地方官僚組織的膨脹。而地方官僚組織的膨脹，完全可能普見於郡與縣；若無縣吏的實際人數與編制員額資料，計算出郡吏與縣吏的實際人數與編制員額比例差距，亦難以單憑郡吏數目得出地方行政重心從縣轉移到郡的結論。然而李迎春從郡縣屬吏的分類與分工切入，指出漢初郡屬吏只見史職一類，職權以文書行政為主；西漢中期以後郡屬吏分化出曹吏、都吏、門下吏三大類，方可勝任事務複雜的地方行政。漢初縣屬吏則見有史職、嗇夫、游徼亭長三大類，已可勝任地方行政，因而西漢中期以後縣屬吏的演變不若郡屬吏劇烈。[65]其說反映郡從中央外派官署轉變為地方政府時，官僚組織亦隨之膨脹，而始終為地方政府的縣，官僚組織的膨脹幅度似小於郡。李迎春對官僚組織分類變遷的研究，在一定程度上證實了廖伯源對官僚組織規模變遷的推論。不過孫聞博指出秦至漢初中央與地方軍事組織相當，其後內地軍事組織削弱、邊地軍事組織保留，內郡與邊郡的差異方較為凸顯，[66]則反映西漢中期以後內郡官僚組織的某些部分亦有所萎縮，並非一味膨脹。漢代郡縣官僚組織的規模與分類，仍可進一步探究。
　　本節最後想從決策與執行的角度回應漢代地方行政重心在郡或在縣的議題。廖伯源認為東海郡屬縣的賦稅，乃各縣自行將上繳的錢貨運輸至中央，郡只負責統籌與上計，此亦為地方行政重心在縣之證。[67]此說主張西漢晚期地方行政重心亦在縣，與漢初地方行政重心在縣有別，從根本上反對嚴耕望的秦漢地方行政重心在郡之說。鄒水杰立場更為堅定，他全面考察兩漢郡縣關係，明確主張郡代縣治民之例大抵為有能力、勇於任事的郡長官的個人行為，縣的整體行政功能不下於郡，漢代地方行政重心一直在縣不在郡。[68]廖伯源、鄒水杰之說雖不無道理，但完全否定郡是地方行政的重心，不免惹人疑竇。就郡縣行政分層分工的角度而論，郡是縣的上級，縣是郡的下屬：郡決策，則縣執行；郡監察，則縣上報。強調決策，則郡為地方行政的重心，縣僅為其附屬；強調執行，則縣為地方行政的重心，郡無所作為。只要郡縣的上下級關係存在，上述郡縣的分工關係大抵萬變不離其宗，嚴耕望主郡，廖伯源、鄒水杰主縣，不免各有所得、亦各有所蔽。若從整體國家體制的角度，將中央納入考慮，則行政重心的判定更顯複雜。中央決策，則郡縣皆負責執行；中央直接推行具體政令，則郡縣直如扯線木偶；中央又可釋出部分決策權給郡、甚至縣，使中央與地方皆有一定的決策權。郡縣上有中央、下有鄉里，實為國家行政的中間層級，既非單純決策、又非純粹執行，可謂既決策又執行。郡縣面對不同事務，必然有不同的決策或執行權。只有將史料分門別類，對郡縣官吏的職權、組織、規模等問題一一分疏，並坦率承認史料的空白、己說的弱點，漢代地方行政重心在郡或在縣的爭論才可能取得突破。

　　五、結語
　　本文梳理郡縣制在不同時代、不同區域的差別，從形成過程的角度回顧近年的戰國秦漢郡縣制研究。受限於史料，目前郡縣制的區域差異只能籠統指出戰國秦與東方六國之別、漢代內郡與邊郡之別。郡縣制的時代差異則是近年研究的亮點，戰國、秦、漢初、西漢中晚期各時代的郡縣制均有相當程度的差別，反映早期郡縣制的變革與發展，當時人對中央如何控制地方、國家如何管理社會，有著豐富而多元的想法。隨著戰國至西漢出土文獻的持續大量刊布，戰國秦漢郡縣制的研究可謂方興未艾，更清晰且全面的郡縣制歷史圖景值得期待。
　　最後須說明本文對東漢郡縣制幾未著墨的原因：一則受限於本人學力；二則東漢地方行政重心不無可能轉移至州，逸出本文回顧範圍；[69]三則學界近年研究多將東漢郡縣制視為西漢郡縣制的繼續發展，西漢中晚期的郡縣制圖景已在相當程度上概括了東漢郡縣制，不須多費筆墨。然而隨著湖南長沙五一廣場與益陽兔子山東漢簡、走馬樓吳簡、郴州西晉簡諸文書的公布與研究，以及儒家思想如何影響具體制度的重新探索，[70]東漢郡縣制不無可能成為未來最值期待的郡縣制研究新境。
　　 
　　附記：本文原刊於《中國史學》第24卷（2014，東京），頁71-86。
　　 
　　（編者按：本文收稿時間爲2016年9月21日16：16。）

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[1]參楊寬，《戰國史》(臺北：臺灣商務印書館，1997年增訂本)。
[2]參嚴耕望，《中國地方行政制度史甲部── 秦漢地方行政制度》(臺北：中央研究院歷史語言研究所， 1990年三版)。
[3]參周振鶴，〈縣制起源三階段說〉，《中國歷史地理論叢》，1997：3(西安，1997)，後收入周振鶴，《周振鶴自選集》(桂林：廣西師範大學出版社，1999)，頁1-14。
[4]參黃盛璋，〈試論三晉兵器的國別和年代及其相關問題〉，《考古學報》，1974：1(北京，1974)，後收入黃盛璋，《歷史地理與考古論叢》(濟南：齊魯書社，1982)，頁89-147；〈秦兵器分國、斷代與有關制度研究〉，《古文字研究》，21(北京，2001)，頁227-285。日本學界有進一步研究，參下田誠，《中國古代國家の形成と青銅兵器》(東京：汲古書院，2008)。
[5]秦惠文王前元十年(328 B.C.)，秦方獲得魏上郡十五縣。這也是王五年上郡疾戈的紀年不能是秦惠文王前元五年的主要理由：秦上郡乃承繼魏上郡而來，秦惠文王前元五年時秦既未獲得魏上郡之地，便應未設置上郡，不會出現上郡郡守監鑄的秦戈。
[6]參蘇輝，《秦三晉紀年兵器研究》(上海：上海古籍出版社，2013)，頁194。歷史地理學者探討傳統中國政區層級多寡時，通常只計入縣以上的政區，不計入鄉與里。參周振鶴，〈兩千年三循環── 行政區劃的層級變遷〉，收入周振鶴主編，《中國行政區劃通史── 總論》(上海：復旦大學出版社，2009)，頁47-65。
[7]參工藤元男，〈秦の內史── 主として睡虎地秦墓竹簡による〉，《史學雜誌》，90：3(東京，1981)，頁275-307；江村治樹，〈雲夢睡虎地出土秦律の性格をめぐって(法制史上の諸問題)〉，《東洋史研究》，40：1(京都，1981)，頁1-26。工藤一文的中譯本可見工藤元男著，徐世虹譯，〈秦內史〉，收入劉俊文主編，《日本中青年學者論中國史── 上古秦漢卷》(上海：上海古籍出版社，1995)，頁296-327；廣瀨薰雄著，曹峰譯，〈內史的改組與內史、治粟內史的形成〉，收入廣瀨薰雄，《睡虎地秦簡所見秦代國家與社會》(上海：上海古籍出版社，2010)，頁18-49。
[8]參栗勁，《秦律通論》(濟南：山東人民，1985)，頁409。
[9]參黃盛璋，〈雲夢秦簡辨正〉，《考古學報》，1979：1(北京，1979)，後收入黃盛璋，《歷史地理與考古論叢》(濟南：齊魯書社，1982)，頁43。
[10]參游逸飛，〈戰國至漢初的郡制變革〉(臺北：國立臺灣大學歷史學系博士論文，2014)，頁11-15。相關律文斷代根據晏昌貴，〈秦簡「十二郡」考〉，收入北京大學中國古代史研究中心編，《輿地、考古與史學新說── 李孝聰教授榮休紀念論文集》(北京：中華書局，2012)，頁114-127。
[11]參郭洪伯，〈「郡守為廷」── 秦漢時期的司法體系〉，宣讀於北京大學歷史學系主辦，「第八屆北京大學史學論壇」(北京：北京大學歷史學系，2014年3月24日)。陳長琦已初步指出該條法律反映之前秦郡沒有司法權，參陳長琦，〈郡縣制確立時代論略〉，《河南大學學報》，1987：1(開封，1987)，後收入陳長琦，《戰國秦漢六朝史研究》(廣州：廣東人民出版社，2001)，頁1-16。
[12]參游逸飛，〈戰國至漢初的郡制變革〉，頁16-17。
[13]參杜正勝，《編戶齊民── 傳統政治社會結構之形成》(臺北：聯經出版事業公司，1990)，頁124-125。
[14]參周振鶴，〈假如齊國統一天下〉，《二十一世紀》，1995：4(香港，1995)，後收入周振鶴，《學臘一十九》(濟南：山東教育出版社，1999)，頁225-239。
[15]參陳偉，〈包山簡所見楚國的宛郡〉，《武漢大學學報》，1998：6(武漢，1998)，後收入陳偉，《新出楚簡研讀》(武漢：武漢大學出版社，2010)，頁1-7。鄭威指出春秋時期陳、蔡、葉等楚國縣公皆曾兼領数縣，此或為楚國郡制的濫觴。參鄭威，〈從縣邑之縣到郡縣之縣── 春秋戰國之際楚國縣制的演變〉，《楚學論叢》，2(武漢，2012)，頁111-123。
[16]參鄭威，〈吳起變法前後楚國封君領地構成的變化〉，《歷史研究》，2012：1(北京，2012)，頁24-35。
[17]參游逸飛，〈戰國至漢初的郡制變革〉，頁43-72。
[18]參游逸飛，〈戰國至漢初的郡制變革〉，頁52-63。
[19]參閻步克，《從「爵本位」到「官本位」── 秦漢官僚品位結構研究》(北京：三聯書店，2009)，頁329-332。
[20]參裘錫圭，〈嗇夫初探〉，初刊於《雲夢秦簡研究》(北京：中華書局，1981)，後收入裘錫圭，《裘錫圭學術文集2── 簡牘帛書卷》(上海：復旦大學出版社，2012)，頁44-106。
[21]參閻步克，《從「爵本位」到「官本位」》。
[22]見嚴耕望，《中國地方行政制度史甲部》，頁144。
[23]見班固著，顏師古注，西北大學歷史系標點，傅東華校勘，《漢書》(北京：中華書局，1962)，卷19上，頁742；司馬彪著，宋雲彬等點校，《後漢書》(北京：中華書局，1965)，志28，頁3623。
[24]參辛德勇，〈秦始皇三十六郡新考〉，收入辛德勇，《秦漢政區與邊界地理研究》(北京：中華書局，2009)，頁3-92。
[25]參游逸飛，〈守府、尉府、監府── 里耶秦簡所見郡級行政的基礎研究之一〉，《簡帛》，8(上海，2013)，頁229-237。
[26]參游逸飛，〈戰國至漢初的郡制變革〉，頁73-158。
[27]參游逸飛，〈里耶秦簡所見的洞庭郡〉，初稿宣讀於香港中文大學中國文化研究所主辦，「中國文化研究青年論壇」(香港：香港中文大學，2014年6月19-20日)以及國立清華大學中國文學系主辦，「出土文獻的語境國際學術研討會暨第三屆出土文獻青年學者論壇」(新竹：國立清華大學，2014年8月27-29日)，修訂稿將刊於香港中文大學《中國文化研究所學報》。
[28]見嚴耕望，《中國地方行政制度史甲部》，頁118-138。
[29]參郭洪伯，〈稗官與諸曹── 秦漢基層機構的部門設置〉，收入卜憲群、楊振紅編，《簡帛研究二○一三》(桂林：廣西師範大學出版社，2014)，頁101-127。類似觀點又見孫聞博，〈秦縣的列曹與諸官── 從《洪範五行傳》一則佚文說起〉，「簡帛網」，網址：http://www.bsm.org.cn/show_article.php?id=2077. 擷取日期：2014年9月17日。
[30]但整理者指出尚未公布的里耶秦簡裡有「臨沅監御史」之文，反映秦亦於縣設監御史。參湖南省文物考古研究所編，《里耶秦簡(壹)》(北京：文物出版社，2012)，頁5。惟該簡未完整公布，「臨沅」「監御史」若斷讀，便無縣監御史存在。而里耶秦簡8-1032記載「監府致毄(繫)痤臨沅」，反映臨沅與洞庭郡監御史有關，所謂「臨沅監御史」的簡文也許是指洞庭監御史。
[31]參游逸飛，《戰國至漢初的郡制變革》，頁214-215。
[32]參周振鶴，〈《二年律令．秩律》的歷史地理意義〉，《學術月刊》，2003：1(上海，2003)，後收入中國社會科學院簡帛研究中心編，《張家山漢簡《二年律令》研究文集》(桂林：廣西師範大學出版社，2007)，頁353-361。
[33]臧知非甚至將漢廷與諸侯王國的關係理解為「特殊的國與國關係」，參臧知非，〈張家山漢簡所見漢初中央與諸侯王國關係論略〉，《陝西歷史博物館館刊》，10(西安，2003)，頁308-314。反對意見如卜憲群，〈秦漢之際國家結構的演變── 兼談張家山漢簡中漢與諸侯王國的關係〉，《秦文化論叢》，12(西安，2005)，頁285-323。日本學界亦十分關注，參杉村伸二，〈二年律令とり見た漢初における漢朝と諸侯王國〉，收入冨谷至編，《江陵張家山二四七號墓出土漢律令の研究》(京都：朋友書店，2006)，頁21-40；阿部幸信，〈漢初「郡國制」再考〉，《日本秦漢史學會報》，9(東京，2008)，頁53-80。
[34]參陳蘇鎮，〈漢初王國制度考述〉，《中國史研究》，2004：3(北京，2004)，頁27-40；陳蘇鎮，〈文帝前王國與漢法的關係〉，收入陳蘇鎮，《《春秋》與「漢道」── 兩漢政治與政治文化研究》(北京：中華書局，2011)，頁83-94。主要反對意見可參張忠煒，〈《二年律令》的施行地域〉，收入張忠煒，《秦漢律令法系研究初編》(北京：社會科學文獻出版社，2012)，頁59-71。揆諸漢初政治環境，諸侯王確實應有自定法律的權力。但就像漢承秦律，諸侯王國可能只是在漢律的基礎上刪訂增補「符合國情」的律令，實質內容未必與漢廷律令(如《二年律令》)有太大區別。
[35]參游逸飛，〈西漢郡國雙軌制再探── 官僚制與封建制的結合〉，《中國中古史研究── 中國中古史青年學者聯誼會會刊》，3(北京，2013)，頁27-57。
[36]《二年律令》制訂年代的問題，可參張忠煒，〈《二年律令》年代問題研究〉，《歷史研究》，2008：3(北京，2008)，頁147-163；李力，〈《二年律令》題名再研究〉，收入李力，《張家山247號墓漢簡法律文獻研究及其述評》(東京：東京外國語大學アジア．アフリカ言語文化研究所，2009)，頁345-364。
[37]參馬孟龍，〈張家山二四七號漢墓《二年律令．秩律》抄寫年代研究──以漢初侯國建置為中心〉，《江漢考古》，2013：2(武漢，2013)，頁89-96。
[38]參游逸飛，〈戰國至漢初的郡制變革〉，頁217-297。
[39]參游逸飛，〈四方、天下、郡國── 周秦漢天下觀的變革與發展〉(臺北：國立臺灣大學歷史學系碩士論文，2009)，頁104-113。阿部幸信認為「郡國」一詞仍見於漢初，並非晚出，但漢初「郡國」一詞指郡與侯國，而非西漢中期以後的郡與王國。其說新穎，但須進一步論證。參阿部幸信，〈漢初天下秩序考論〉，宣讀於中國秦漢史研究會、四川省文物考古研究院主辦，「第十四屆中國秦漢史年會」(成都：成都十八步島酒店，2014年8月16日-17日)。
[40]參廖伯源，〈漢初郡長吏雜考〉，《漢學研究》，27：4(臺北，2009)，頁61-82。惟本人指出秦郡司馬、郡發弩等軍職常處理行政事務，甚至代理郡尉、郡守，張家山漢律卻未規定郡司馬等軍職佐官的職掌，反映漢初郡司馬等軍職較不重要，甚至近於冗職。漢初郡之軍職的冗吏化，可能亦受行政風氣自法家轉變為道家的影響，反映秦至漢初的時代變遷。漢承秦制與漢不承秦制，主副旋律相互交疊，反映了漢初郡縣制的複雜面貌。參游逸飛，〈戰國至漢初的郡制變革〉，頁202-211。
[41]參游逸飛，〈戰國至漢初的郡制變革〉，頁159-216。
[42]引自游逸飛，〈戰國至漢初的郡制變革〉，頁303。
[43]格式略有調整，改繪自嚴耕望，《中國地方行政制度史甲部》，頁37。嚴耕望雖以「郡國雙軌制」概括上圖兩種不同結構的地方政制，卻又指出「景、武以後之地方政治，名義上仍為郡國雙軌制，而實際上國猶如郡，雖稱為郡縣單軌制可也。」(頁30)一個名詞本不可能概括兩種結構，「郡國雙軌制」一詞不宜兼指漢初漢末兩種不同結構的地方政制。郡國雙軌制不僅意味諸侯國與郡縣並行，更會令人以為「郡」與「國」地位等齊。漢初諸侯王國既然轄郡，「郡國雙軌制」一詞就不完全吻合實情。且因諸侯王家的存在，漢末「國」實際運作的官僚組織終究不完全等同於「郡」，將漢末地方政制稱為「郡縣單軌制」，亦不免於偏頗。故我認為可充分重視漢末「國」與「郡」並行，且地位等齊的實況，將漢末地方政制稱為「郡國雙軌制」；然後強調漢初諸侯王國與郡縣有別，層級又在郡之上的特色，將漢初地方政制稱為「諸侯郡縣制」。參游逸飛，〈西漢郡國雙軌制再探〉，頁27-57。
[44]參馬孟龍，〈「王國境內無侯國」格局的形成〉，收入馬孟龍，《西漢侯國地理》(上海：上海古籍，2013)，頁231-257。
[45]參周振鶴，〈西漢地方行政制度的典型實例── 談尹灣六號漢墓出土木牘〉，《學術月刊》，1997：5(上海，1997)，後收入周振鶴，《周振鶴自選集》，頁243-252；游逸飛，〈西漢郡國雙軌制再探〉，頁27-57；管東貴，《從宗法封建制到皇帝郡縣制的演變── 以血緣解紐為脈絡》(北京：中華書局，2010)。
[46]勞榦同意其說，參勞榦，〈漢代郡制及其對於簡牘的參證〉，收入錢思亮編，《傅故校長斯年先生紀念論文集》，第1輯(臺北：臺灣大學，1952)，頁29-62，後收入勞榦，《勞榦學術論文集甲編》(臺北：藝文印書館，1976)，頁1049-1082；勞榦，〈與嚴歸田教授論秦漢郡吏制度書〉，《大陸雜誌》，28：4(臺北，1963)，後收入勞榦，《古代中國的歷史與文化》(北京：中華書局，2006)，頁173-174。
[47]參閻步克，〈西漢郡國官秩級相對下降考述〉，《文史》，65(北京：2003)，頁57-72，後以〈西漢郡國官的秩級相對下降〉為題，收入閻步克，《從「爵本位」到「官本位」》，頁342-369。
[48]參徐龍國，《秦漢城邑考古學研究》(北京：中國社會科學出版社，2013)。
[49]參嚴耕望，《中國地方行政制度史甲部》，頁76-97。日本學界早期的研究情況雷同，參紙屋正和，〈漢時代郡縣制研究の課題と視角〉，收入紙屋正和，《漢時代における郡縣制の展開》(京都：朋友書店，2009)，頁3-37。
[50]參游逸飛，〈戰國至漢初的郡制變革〉，頁73-215。
[51]較早反對嚴耕望所謂地方行政重心在郡之說的是紙屋正和，他根據傳世文獻主張漢初地方行政重心在縣。2001年張家山漢簡公布後，他仍持舊說，認為《二年律令》反映的只是制度，目前可考的漢初地方行政實例仍反映漢初地方行政重心在縣。參紙屋正和，〈前漢前半期における地方行政の狀況〉，《福岡大學人文論叢》，13：4、14：1(1982)，後據張家山漢簡大幅修改、增補收入紙屋正和，《漢時代における郡縣制の展開》，頁41-183。
[52]參陳蘇鎮，〈漢初王國制度考述〉，《中國史研究》，2004：3(北京，2004)，頁27-40；後收入陳蘇鎮，《兩漢魏晉南北朝史探幽》(北京：北京大學出版社，2013)，頁139-156。
[53]參周長山，《漢代地方政治史論── 對郡縣制度若干問題的考察》(北京：中國社會科學出版社，2006)，頁45-93。
[54]參嚴耕望，《中國地方行政制度史甲部》，頁89。
[55]見鄒水杰，《兩漢縣行政研究》(長沙：湖南人民，2008)，頁341。
[56]籾山明解讀居延新簡〈候粟君所責寇恩事〉冊書，認為該居延縣與甲渠候官的案件程序未完，尚待居延都尉府審判。其說若是，似為郡擁有「幾乎絕對之判決權」之證。參籾山明著，李力譯，〈居延出土的冊書與漢代的聽訟〉，收入籾山明，《中國古代訴訟制度研究》(上海：上海古籍出版社，2009)，頁110-144。此外《續漢書‧百官志》記載郡國「秋冬遣無害吏案訊諸囚，平其罪法」，反映東漢之郡的司法權可能不限於監察。見《後漢書》，志28，頁3621。
[57]參長沙簡牘博物館、長沙市文物考古研究所聯合發掘組，宋少華、金平執筆，〈2003年長沙走馬樓西漢簡牘重大考古發現〉，《出土文獻研究》，7(上海，2005)，頁57-64；西林昭一編，《簡牘名蹟選2　湖南篇(二)〈前漢‧後漢‧三國吳〉── 虎溪山前漢簡‧走馬樓前漢簡‧長沙王后「漁陽」墓前漢楬‧東牌樓後漢簡‧走馬樓吳簡‧郴州吳簡》(東京：二玄社，2009)；張俊民，〈對長沙走馬樓西漢簡牘幾條簡文的認識〉，「簡帛網」，網址：http://www.bsm.org.cn/show_article.php?id=1117. 擷取日期：2009年7月18日；胡平生，〈《簡牘名蹟選2》所刊「走馬樓前漢簡」釋文校訂〉，《簡帛》，7(上海，2012)，頁211-218；長沙市文物考古研究所，〈湖南長沙五一廣場東漢簡牘發掘簡報〉，《文物》，2013：6(北京，2013)，頁4-25；湖南省文物考古研究所，〈益陽市兔子山遺址考古發掘簡介〉，「簡帛網」，網址：http://www.bsm.org.cn/show_news.php?id=504. 擷取日期：2013年7月23日。
[58]參紙屋正和，〈前漢時代における縣の長吏の任用形態の變遷について〉，《福岡大學人文論叢》18：1(福岡，1986)，中譯本見紙屋正和著，徐世虹譯，〈前漢時期縣長吏任用形態的變遷〉，收入劉俊文主編，《日本中青年學者論中國史── 上古秦漢卷》(上海：上海古籍，1995)，頁505-535。
[59]參廖伯源，〈漢代仕進制度新考〉，收入廖伯源，《簡牘與制度── 尹灣漢墓簡牘官文書考證(增訂版)》(桂林：廣西師範大學出版社，2005)，頁1-46。
[60]參鄒水杰，《兩漢縣行政研究》，頁152-178。
[61]參紙屋正和，《漢時代における郡縣制の展開》，頁460-536。
[62]參游逸飛，〈戰國至漢初的郡制變革〉，頁185-191。
[63]參顧炎武撰，黃汝成集釋，欒保群、呂宗力校點，《日知錄集釋(全校本)》(上海：上海古籍出版社，2007)，卷8，〈掾屬〉，頁479-483。嚴耕望，《中國地方行政制度史甲部》，頁352。
[64]參廖伯源，〈漢代郡縣屬吏制度補考〉，收入廖伯源，《簡牘與制度》，頁47-69。
[65]參李迎春，〈秦漢郡縣屬吏制度演變考〉(北京：北京師範大學歷史學院博士論文，2009)。
[66]參孫聞博，〈秦漢軍制演變研究〉(北京：北京大學歷史學系博士論文，2013)，頁36-72。
[67]參廖伯源，〈《東海郡下轄長吏不在署、未到官者名籍》釋證〉，收入廖伯源，《簡牘與制度》，頁190-191。
[68]參鄒水杰，《兩漢縣行政研究》。
[69]近年最重要的研究是辛德勇，〈兩漢州制新考〉，《文史》，2007：1(北京，2007)，後收入辛德勇，《秦漢政區與邊界地理研究》(北京：中華書局，2009)，頁93-178。
[70]學界的既往研究多著重於儒者的施政與教化，如余英時，〈漢代循吏與文化傳播〉，收入余英時，《中國思想傳統的現代詮釋》(臺北：聯經出版事業公司，1987)，頁167-258。閻步克從儒家形式主義的線索，復原不少王莽時期的地方政制，可謂佳例。但形式主義只是漢儒思想的一部分，其他儒家思想對漢代具體制度的影響仍值探究。參閻步克，〈文窮圖見── 王莽保災令所見十二卿及州、部辨疑〉，《中國史研究》，2004：4(北京，2004)，頁35-51；閻步克，〈詩國── 王莽庸部、曹部探源〉，《中國社會科學》，2004：6(北京，2004)，頁174-184；閻步克，〈王莽官制改革新論〉，收入清華大學歷史系、三聯書店編輯部編，《清華歷史講堂初編》(北京：三聯書店，2007)，頁92-110；閻步克，〈由〈懸泉置月令詔條〉再論新莽之五部大區建置〉，《國學研究》，30(北京，2012)，頁1-26。