县的由来与县制功能的转变

林少平

一、县的由来。要讲清楚这个问题，我们得先从西周的政治制度说起。在西周以前就已经形成了分封制。《史记•秦始皇本纪》记载了群臣上“议尊号”奏书时说：“昔者，五帝地方千里，其外侯服、夷服。”《国语•周语上》“祭公谋父谏穆王”篇也记载了祭公谋父复述分封制时说：“夫先王之制，邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，蛮夷要服，戎狄荒服。”西周继承了这种分封制。《国语•周语中》“襄王不许请隧”篇也记载了襄王复述西周分封制时说：“昔我先王之有天下也，规方千里，以为甸服，以供上帝山川百神之祀，以备百姓兆民之用，以待不庭、不虞之患。其馀，以均分公、侯、伯、子、男，使各有宁宇，以顺及天地，无逢其灾害。”清华简《系年》记载了“周成王、周公乃迁殷民于洛邑，乃追念夏商之亡由，旁设出宗子，以作周厚屏。乃先建卫叔封于康丘，以侯殷之余民。”从《系年》的记载来看，实行分封制的目的是为了拱卫周邦。相对于诸侯而言，周邦又称为“王畿”。“畿”同“圻”，本义是指邦的封界。因此，“畿内”就等同于“邦内”。西周对邦内的管理，实行国野分治制度。王城所在的地方称为“国”，国以外的地方则称为“野”。士和工商集居在国中，农民则集居在野里。因农田也在野里，所以又常称为“田野”。西周对田野的管理有两种方式：一是将直属于周王的田地设为“县”，此即文献所说的“畿内县”。段玉裁《说文注》引邑部曰：“周制‘天子地方千里，分为百县则系于国。’”二是将一些田地封给子弟和士大夫作为采邑或食邑，此即所谓文献所说的“都鄙”。《吕氏春秋·孟夏纪》记载“命司徒巡行县鄙，命农勉作，毋休于都。”《汉书·刑法志》也记载：“畿方千里，有税有赋，税以足食，赋以足兵。”《荀子•富国篇》说：“田野县鄙，财之本也。”据此可知，“县”是西周设在王畿内管理农田、农民和和农业生产及收缴赋税的组织单位。二、春秋初县的性质。春秋时期，秦、晋、楚等大国出现了“县”的记载。《史记•秦本纪》记载了秦武公十年（公元前688年）“伐邽、冀戎”，“初县之”；十一年“初县杜、郑”。学界对秦武公的“初县”有不同的看法。杨宽先生在讨论县的产生时，采用归纳法，认为“在春秋初期，秦、晋、楚等大国往往把新兼并得的地方建设为县。”“到春秋中期，楚国新设的县逐渐多起来，有所谓九县。”“到春秋后期，晋国又把县制推行到内地，在卿大夫的领地里也已分别设县。”“县最初设在边境，带有国防的性质。”又强调秦国在战国时期设县“有国防的性质是显然的”。周振鹏先生在总结春秋战国时期设县的诸家看法后，提出了“县的意义在春秋战国时期有三个阶段的发展，即县鄙之县、县邑之县、郡县之县。”认为秦武公“初县”应该理解为“秦国的领域向西扩展到邽冀，向东扩展到杜郑地区为宜。”又强调“退一步说，即使秦武公时已经置县，则这些县也是县邑之县，还不是郡县之县。”实际上，诸家虽有所涉及，但并没有理解透秦武公“初县”的性质。我们先从西周畿内设县的含义说起，诸侯参照周邦实行国野分治制度。《左传•襄公三十年》“子产使都鄙有章”引杜预注：“国都及边鄙。”《国语•吴语》“都鄙荐饥”引韦昭注：“都，国也。鄙，边邑也。”《国语•齐语》“参其国而伍其鄙”引韦昭注：“参，三也。国，郊以内也。伍，五也。鄙，郊以外也。谓三分国以为三军，五分其鄙以为五属。”按周制，天子称“畿”，诸侯称“同”。《淮南子•本经训》：“古者天子一畿，诸侯一同。各守其分，不得相侵。” 高诱注：“方百里为同。”由此可知，畿内设县是天子才能使用的制度，诸侯不能僭越使用这一制度。所以后世称天子为“县官”。《史记•绛侯世家》引司马贞《索隐》：“县官谓天子也。所以谓国家为县官者，《夏官》王畿内县即国都也。王者官天下，故曰县官也。”周平王东迁以后，历史来到了春秋时期。周王室日益衰落，秦、晋、楚等国纷纷崛起为地区大国，不断对外扩展和兼并土地。于是各国纷纷仿照周天子设“畿内县”的方式，将兼并的土地纳入自己国家的版图。《左传•襄公二十五年》记载“郑子产献捷于晋”，晋人说“且天子之地一圻，列国一同，自是以衰，今大国多数圻矣。若无侵小，何以至焉。”到了后来，晋国连卿大夫都敢仿照周天子设“畿内县”的方式，将兼并的土地纳入自己的领地。这就是导致了晋国出现普遍设县现象的根原。据此可知，春秋时期，包括秦国在内的各国普遍仿照周天子设“畿内县”。
三、地方治理型县制的形成。到了春秋战国交替期，随着国野分治制度的崩溃，以及赋役、户籍等制度的出现，地方治理型县制已开始应运而生了。《詩·小雅·田畯至喜》箋：“田畯，司嗇，今之嗇夫也。”毛传：“田畯，田大夫也。”晋国分田设县和县大夫，都可以说明可以佐证战国时期县制是由“畿内设县”转变而来的，睡虎地秦简《法律答问》“命都官曰长，县曰嗇夫。”秦国县制县乡两级都称嗇夫，实际上都可以说明这种转变的脉络。

林少平

《史记•秦本纪》记载秦献公“县栎阳”。实际上，并不是设栎阳县，而是在栎阳设“畿内县”的典型案例。因为秦献公在前面已经“城栎阳”和徒都。所在才有了划畿设县这件事。后来的商鞅变法徒都咸阳和改造秦国县制，某种意义也是这种做法。只不过这时候的县已经转变地方治理型县制。

林少平

秦始皇改造全国郡县制，同样是这种制度的延续。只不过这时候的王畿是整个关陇地区。郡县制为参照这种制度来设计的。所以郡县实际上就像一个“附属国”，只不过这个“附属国”没有国君，是委任官吏在那里管理。郡治与各县的关系和县与乡的关系，就是从畿内设县演变而来的。

林少平

都官制与郡县制存在一个转化关系，西周以后至战国时期，畿内县实际上就是一种都官型县制。这种县制转变为地方治理型县制以后，都官制并没有消失，而是继续存在，所以秦国从战国后期到统一后长期存在都官制与郡县制并存，实际上就有这种制度的延续逻辑。

林少平

秦代郡一级不是三府分立。监御史及其监府虽驻郡，但不属于郡的组成部分。秦时郡守、郡尉皆称为长吏，二者的主要区别：郡守主管财物，郡尉主管人。二者既是一种平行关系，又是一种相互制衡和相互监督的关系。因此，郡守府与郡尉府二者并立是正确的。