[转帖]一个湖南女硕士的论文，值得我们学习她的治学精神

supin28

民国前期(1912-1927)荆江两岸地区的赈务研究（湖南科技大学人文学院  朱晓琳）长江洪灾频繁，千百年来史书不绝。荆江是长江中游的一段，上起湖北宜昌以下60公里处的枝城，下至湖南岳阳洞庭湖出口处的城陵矶，流经湖北宜昌的枝城、枝江和荆州的松滋、公安、江陵、石首、监利及湖南省岳阳的华容、岳阳等县，原长423公里，实际河长约为直线距离的三倍，有“九曲回肠”之称，是长江受洪水威胁最严重的地段。“万里长江，险在荆江”，历史上曾留下了无数次重大水灾频频肆虐的惨痛记录。民国前期是社会矛盾尖锐激化、动荡变革的年代，也是水灾频繁发生、肆虐横行的年代。荆江两岸地区共9县，短短16年间共发生水灾64次，平均每年4次，每县受灾7.1次。严重的水灾给荆江两岸地区赈务带来巨大的压力，但同时也成了其不断发展的重要动力。赈灾救灾是社会保障的重要组成部分，也是社会发展的重要动力,它体现着社会功能的一个侧面。因此，对于民国前期荆江两岸地区赈灾救灾问题的研究，将有助于我们对这一时期的赈务进行总体把握，也有助于我们对荆江两岸地区的深刻了解，并为我们今天的灾荒治理提供某些启示。一、赈务机构的设立民国建立以来，中央通过完善地方行政机构与立法，加强地方赈济事务的管理。1912年南京临时政府设置内务部，职掌社会救济与社会福利。内务部下设民政司，掌理贫民赈恤，罹灾救济等其它慈善事项[1]，12月民政司改为民治司。北洋政府时期，内务部下属的各级机构，基本沿袭南京临时政府的设置。只是各届各地灾情比较严重时，由内务部附设赈务处负责处理灾情，事毕撤销。民国政府的赈济制度，经过长期的调整后，适应社会发展的需要，逐步向专业化转变，建立起了专门的机构：1914年7月民治司设置五科，由第四科专管救济及慈善事项，这是专职的救灾机构。大灾爆发后，还设立临时救灾机构，如筹议赈灾临时委员会和内务部附设之赈灾处。1920年9月14日设立筹议赈灾临时委员会，由内务、农商、交通4部合组，专门筹议临时救灾及善后事宜。同年10月成立督办赈务处，隶属内务部，处内分设总务厅及调查、赈粜、工赈、赈款、运输5科，1921年7月撤消。1921年10月成立内务部附设之赈务处，综理各灾区赈济及慈善事物，其内务部机构与督办赈务处大致相同。每当各地灾情比较严重时，由赈务处办理全国赈务，事毕即撤销。1923年5月内务部赈务处成立，处内设总务、赈粜、工赈、赈务、运输5股， 1927年内务部改称内政部。同时荆江两岸地区的地方政府也设立了相应的赈务机构，例如石首县1912年设有专门的民政机构掌管灾荒救济，县参事会设民政股，1913年改设民政课，1926年设民政科，为各科之首，掌管“保甲户口，职员组训，国民选举，灾荒救济，卫生设施，禁烟禁毒，礼俗宗教，警察行政及其它民政事务。”[2]同时，政府还颁布了相应的赈灾法规：1913年1月和1914年7月，内务部分别颁布了《灾赈奖章条例》和《义赈奖劝章程》，鼓励富有者及热心于救灾者捐款、募款，以资赈恤。[3] 1920年10月19日，政府相继颁布了《办赈奖惩暂行条例》13条、《办赈犯罪惩治暂行条例》4条，规定凡受政府或各地方长官委托的办赈人员，侵吞赈款在500元以上的处死刑或无期徒刑或一等有期徒刑，其次褫职、降等、减俸；奖励为保奖升用，给予勋章、奖章。[4] 1921年10月29日，北洋政府颁布了《赈务处暂行条例》，规定由赈务处综理各灾区赈济及善后事宜。所有灾区状况及赈济事宜，各地官府都应向其汇报。1924年10月17日，北京政府又颁布了《督办赈务公署组织条例》，规定设置督办赈务公署，主办全国官赈，凡海关附加收入的全部均交该署分配。督办直属总统，署内分置总务、赈务、稽查三处办事处。同年“将民国九年改订义赈奖励章程二三条酌加修正，凡捐五千元至一万元以上者分别特奖、优奖以简荐任实职，由内务部专案呈请，其劝募出力人员并视捐款数目多寡优予奖励藉酬好善之心用慰来苏之望。”[5]资料表明，民国前期中央和地方政府对于赈灾救灾都给予了一定的关注，设立了一系列的赈务机构，同时颁布了相关的法规制度。但由于这一时期军阀纷争、内战不断、政权更迭频繁，北洋政府的赈务没有形成统一的管理，机构更替频繁，比较混乱，加之政府极度软弱，中央赈务机关无法指挥调动地方的赈务机关形成有效的灾害救济，实际工作很少。这一时期民间的慈善事业十分发达，积极从事灾荒赈济，有效弥补了政府救济之不足，对推动赈务的社会化起了重要的作用。民国前期各地有各种同乡会，虽不是严格意义上的慈善团体，但救济同胞也是其应有之意，每当家乡有难，他们组织赈灾机关，在当地募捐，救济乡亲。此类民间互助救济组织在一定时期一定区域内起到了一定作用，但救济能力有限，遇上大的灾难，也就无力周济。1920年建立的华洋义赈会是民国时期最具影响的社会救济团体。1921年6月2日湖南各中外团体机构派代表联合组成湖南华洋义赈会，办理湘省赈灾事宜。[6]这种近代意义上的义赈机构无疑是一种新生事物，它的出现大大突破了传统赈务中官赈为主、私赈为辅的固有模式，将过去孤立分散、各自为政、影响微弱的民间赈力在一定程度上统一了起来，增强了组织性和计划性，其赈力因之大大提升，成为赈务社会化中至为重要的一步。同时义赈会通过联合各慈善机构和团体，规模日大，影响日广。在当时政局动荡，兵事不断的年月，官方或无暇顾及，或赈资匮乏，义赈会成了此间赈济水灾最为重要的力量。不难看出，在这一时期，政府在赈灾中依然是不可缺少的，但一家独大地位已经不复存在，国家政权与各种名目繁多的赈灾机构之间的统筹和整合能力也很弱，而具有域外背景的慈善团体和现代化进程中崛起的慈善团体则非常活跃，赈灾主体多元化的趋势非常明显，形成了以政府为主导、社会参与的新格局。二、赈灾救灾措施积极预防是灾前的准备，本身既不能杜绝灾害的发生，也不能直接救治灾荒危害，因而，对于不可避免的自然灾害，近代社会还采取了各种具体的救治措施。民国前期荆江两岸地区的赈灾救灾一方面继承了古代社会的传统方式，另一方面又随着社会的发展打上时代的烙印。（一）拯救民生：急赈猝受灾害，社会正常生活秩序被打乱，为了稳定生活，维持社会生活机制的运行，政府根据受灾情况施行不同的放赈措施。对赤贫灾民，政府主要实行“急赈”，即政府根据受灾情况或人口多寡发放钱、米，仍以赈钱、赈粮和施粥为主要施赈方式。施粥：分设粥厂以济饥饿灾民是近代常见的急赈措施。在严酷的灾荒中，地方粮食罄尽，灾民死里逃生，无依无靠、“非赈不活”，各种官设、民办粥厂养济灾民，使“小民赖以全活者甚众”[7]。粥厂是低水平救济的体现，由于救济资金投入不足，这种每日仅得一、二餐不至饿死的救济方法，也就会为各种救济机构所采用，从古代至民国绵延不绝。据1923年《湖南华洋义赈会议报告》载，这一年中粥厂费用为3396.8元。[8]设立粥厂使灾民有饭可食，特别是一些老弱妇孺，即不能远徙谋食，又无力从事以工代赈等体力劳动换取食物，粥厂的设立为他们解除了一时之苦。因此，各地救灾多是以粥厂为急赈中的主要工作，每遇灾荒粥厂都“活人无数”，挽救了众多灾民的生命。开粥厂虽是治标不治本的办法，但对于当时元气大伤的灾民来说，是一个拯救生命的良方。赈款：即直接向灾民发放货币，由灾民自己购粮渡荒。民国前期荆江两岸地区水灾赈款情况    时   间        受 灾 地 区        赈  款1913年6月        岳阳、宝庆洪水暴发        财政部拨款5万元赈济[9]1917年8月        江陵、松滋、石首、公安等县大水        湖北省政府于工赈外“捐廉一千串赈济老弱妇稚嗣”[10]1918年9月12日        华容等县水灾        “财政部迅拨银二万元” [11]1918年        湖南        “大总统令颁发湖南水赈三万元” [12]1919年        枝江、松滋、石首、江陵、监利等县大水        中央奉总统命令拨银二万散放[16]财政厅拨洋一万元[14]1919年        华容等县水势横流        “财政部迅拨银一万元”[15]1921年        湖 南        督办赈务处“勉筹洋八千元”“济湘省赈抚之需”[16]1921年7月        湖 南        “于义赈奖券处拨米赈款项下划拨一万元”[17]1921年12月        湖 南        分配银二万五千元[18]1922年        湖 南        分配银三十四万二千元，拨发赈款票银三十万元[18]1922年6月        湖 南        各项附加赈款银三十七万元[18]1922年        湖 北        “武昌等三关附征税款”“拨归鄂省赈灾之用”[19]1923年11月30日        湖 南        当年现金赈济139870.73元[20]1924年        湖 南        美国红十字会电汇美金十万元 [21]1924年11月30日        湖 南        135元[22]急赈救灾有着明显的针对性，根据实际情况，施以粥、款等，其目的就是抢救生命，一切可以达到目的的手段都是必要的。应当承认，这些措施或多或少地有利于灾民医治灾伤，在一定程度上缓解了灾民的燃眉之急。对大灾之年的灾民来说，急赈虽是必不可少的施赈方式，但它毕竟为消极之法，且最易滋生弊端。对于1918年的水灾，张敬尧仅核发赈款洋银3000元，除此以外，或呈请中央蠲免，或由地方设法散放急赈。水灾后，中央虽拨款3万元，但张敬尧以纸洋3元折光洋1元散发(当时光洋每元合纸洋8-9元)，以此计算，中央颁发给灾民的区区3万元赈款，灾民所得不及1/3。[23]赈资如此微薄，对于在死亡线上挣扎的灾民来说，要籍赈款以求苟延残喘无疑是不现实的。（二）蠲缓蠲缓即减免或缓交灾区田赋银粮。蠲缓是灾害保障体系中必不可少的一环，是最常见的救荒之法。民国前期面对肆虐的洪水，政府对灾歉各县采取了相应的蠲缓举措：1914年鄂省水灾奇重，针对灾区过广、筹赈为难的事实，在受灾之地实行“暂准免收采购赈米税厘”[24]，财政部也准予“将粜米厘税暂行免收”并实施“赈米免税限制办法”[25]。1915年对于受灾的岳阳、华容等县“应征田赋分别蠲免缓征”[26]，后又“将各该县此项被冲废田应完正赋租课自民国三年起准予一律永远豁免”[27]。1915年大水过后政府对荆江两岸地区的受灾各县实施蠲缓，具体规定如下：“江陵县缓征地丁银九千一百五十四两，缓征漕米三千二百六十四石四升，缓征屯饷银九百十五两四钱三分；公安县缓征地丁银四千九百八十三两二厘，缓征漕米一千七百六十七石四斗九升三合八勺，缓征屯饷银一千九百四十三两八钱一分九厘；石首县缓征地丁银一千六百四十两六钱六分，缓征漕米五百十一石五斗三升六合九勺；监利县缓征地丁银六千二百六十二两一钱一分五厘，缓征漕米一千五百二十石五斗二升八合九勺，缓征屯饷银九十六两五钱三分五厘，缓征芦课银一百四十一两二钱一分八厘。”[28]遇灾蠲缓虽为一种减轻灾民田赋而体恤灾民的措施，但由于审定被灾分数手续烦琐和一些地方官吏玩忽职守，无视民瘼，往往在灾情最严重时得不到勘定，致使重灾轻报，加重了广大灾民的负担。而且蠲缓一般只限有土地之家能沾实惠，对于大多数无田之家，蠲缓无疑是隔靴搔痒。同时，蠲缓效力的发挥很大程度上是以其他赈济方式的有效实施为前提，假如急赈乏力，对于灾年中诸多处于死亡边缘的灾民来说则是缓不济急。灾民度日如年，蠲缓多半于事无补。（三）米禁米禁乃指灾荒之年，政府为了救灾赈灾而禁止谷米出口外省，以此来解决粮食短缺的问题。1914年水灾致使湘省各县收成甚低，粮价腾涨，政府则“禁运谷米出省以维民食”[29]。1926年10月间，湖南省民政厅以本年水旱偏灾，收成歉薄，为维持民食，制定湖南米禁稽查处章程23条，并设立米禁稽查处，严办米禁。[30]从商品经济的角度审查，米禁政策本身阻断流通，有悖商品经济的发展，其负面作用比较明显。但从荆江两岸地区赈务的角度着眼，由于“湖广熟，天下足”的盛名已渐渐淡去，灾荒之年谷米出口的多少已直接关系到荆江两岸地区赈务的成效。因此，米禁实际上已成为这一时期荆江两岸地区一项重要的赈务举措，也是缓解灾荒危害的关键之一。实行米禁，可以抑制不法商贩为满足自己私欲而向外运粮，使灾荒年月本就缺乏的谷米不至于继续大量外流，从而防止灾民生活进一步恶化。（四）贷款即政府通过赈济机关和官僚买办银行对农村发放贷款。1918年7月石首大水，“地成汪洋，村无人烟”，华洋义赈会贷款19万元（银元）给县修堤 [31]。但是这种贷款数量有限，且常被层层截留，甚至中饱私囊，真正用于救民复垸，发展生产的甚少。民国前期湖北省设有借本周急所，对于借贷制定了详细的简章，如“按期收放，不取分文利息”，这无疑有益于贫户借本营生，但其中“借户须有家有保先期到本所挂号，将姓名、住址、生业及保人姓名、住址、生业说明注册侯查，属实方准借予，若不习正务或以抵债及业不需本者一概不借”，“保人须开设铺户之人并于查户时承认完全负责若系为人帮夥及住家者概不准保”，同时还规定“借户还本无论钱数多少皆限一百日分十期偿清”[32]。这是一种新式的农民贷款所，是乡村借贷转型与现代化的重要标志，新式借贷在农民借贷来源中逐渐上升，对减轻高利贷剥削起了一定程度的作用。但是，这种借款大多需要保人、证人和铺保，而贫苦农民因社会经济地位低，没有资格与地富士绅、殷实商铺往来，更谈不上请他们作保贷款，无疑又使极度贫穷的人被拒之门外。（五）恢复与重建：农赈农赈只是放贷的别名，主要是贷种、食、牛、具等农本，也就是一般所谓的农贷。如华容县在民国时期，县政府每年以劝募、乐捐、随赋带征等办法向殷实户筹集积谷，储存于县、乡积谷仓，遇灾荒时向农民放贷。利息一般以谷计算，有时也将贷放积谷折款，每元每月收息1角，实际属于一种高利贷。 [33]1924年大水后鄂省备荒裕农的四大计划中也有两项与农赈有关：一是筹备农业银行“其法参照农工银行条例以一县地为一营业区域，如果地方有特别情形，得将一县分为二营业区域，或二县合为一营业区域，资本额定为十万元以上，每股全额至少需达十元，所有股东以籍隶该县或在该行营业区域内有产业住所者，优先招集，不敷时得在营业区域以外招募如额，至营业放款五年以内分期摊还。三年以内定期归还者以不动产为抵押；一年以内定期归还者以农产渔业及政府公债、各省公债票、股票作抵押，十人以上连带负责。”[34]另一项是提倡农业仓栈“凡一仓栈所在地之遇有青黄不接之时，便于转输各户农产交仓时添附商标以为准则，按品质之优劣实收款之成数，许以当时市价暂予金融，农民待此接济，因□徐察市面，以待善价之余地，果时机已至，准其取出发售偿还原价，每石酌取手续费若干作为经理仓栈者之津贴，如是办理农民不受操纵，公家亦无损失。”[35]农赈要还本付息，不像急赈那样无偿发放，有利于减少经办人员贪污中饱的行为；利率较低，有利于灾民借贷恢复生产。且赈贷回收还可增息，赈灾基金可以反复滚动使用，款源不致匮乏。但实际情况往往违背策划者的初衷，由于种种原因，贷款本息难以全额归还，影响了农赈基金的使用。农赈本身亦有一定的局限性，农赈非急赈，缓不济急，只能在大灾之后用作恢复农业生产事业，而不能在灾难当前，临时为灾民救急。但是，第一批专业乡村金融机构—农业银行和第一批现代化农业仓库的诞生，无疑使乡村借贷由此进入转型和初步现代化阶段。所有这一切，不管其力量多么弱小，不管其有多少缺陷，它总是一种新的借贷形态和传统的借贷格局的异质力量，是中国经济现代化进程的一个重要组成部分。（六）寓救于防：工赈工赈即以工代赈，是民国时期经常采用的一种赈灾方式，其特点是通过组织灾民劳动，如疏浚河道、开挖水渠、植树造林等，既使灾民获取救济，也为恢复生产创造条件，而且隐含多劳多得，不劳动者不得其食的原则，避免了急赈容易养成灾民惰性和依赖性的弊病。所以，以工代赈受到民国历届政府和慈善团体的重视。工赈兴办的事业大部分是农田水利工程，使工程具有生产自救的性质，有利于来年农业生产的恢复和自然灾害的防治。民国倡导工赈者也都有这样的共识。1922年襄河扬子江两流域堤岸溃决之处甚多，政府对受灾地区实行工赈救济：公安堤工，二万七千元；石首堤工，二万七千元；枝江堤工，二万五千元；江陵堤工，一万六千元，均作为借款定期收还，同时拨款三万元作为工程师及财政监督等一切费用。[36]1924年11月30日中国华洋义赈救灾会湖南分会会计报告载，这一年工赈支出1660元。[37]事实证明，工赈的确是功能强大的灾害保障模式，它把赈济、安置流民和灾后重建有机结合起来，比之单纯的“予”，要优越的得多。工赈的兴建起有利于发展水利工程，恩泽后代，受益无穷。同时，调动了灾民的积极性，改变灾民因灾受创而产生的灾民意识，失去对生活的信心，帮助他们鼓起生活的勇气，也使百姓有事可做，有饭可食，增加就业；政府利用灾民劳动力降低工程投资，安定了社会秩序，在一定程度上缓解了灾荒，正因为如此，工赈模式至今仍具有很强的生命力。但这一时期的工赈仍存在着极大的局限性，甚至弊端丛生，并非所有的场合都可采用。“工赈只可行于受灾较重之地，而不可行于灾重之区，只可行于赈济之后，藉以补助，不可行无赈之区，一律统收。如不得已而统收之，惟有分老幼困惫自为一班，沿属曲全之策。总之，以工代赈甚非易事，审酌得宜，则赈与工并行不悖。不然工不能成，且耗赈款，民未沾恩，已负重劳。又不如赈自赈，工自工之为愈矣。”[38]基础设施的上马，虽有助于提高项目区人口的收入，可是并非所有的灾民都能因此而实现收入的增加。工程需要的是青壮劳力或技术人员，对于那些丧失劳动力的老弱病残也起不到救助的作用，得到赈济者毕竟是一少部分。1924年的《救灾会刊》载：按华洋会“以工代赈之标准，每一工人每人给以高粮六斤，以二月为限，工人自己吃二斤，余四斤，则分给家属，若照每人日食一斤之三分之二计算，则每日可活六人，故总共得救者七人”。况且工赈之款毕竟有限，受赈者实为杯水车薪。任何工赈的机会，给灾民带来的就业和收入都只能是短期的，项目一旦完成，所有的灾民就失去了生活的来源。然而，纵观民国前期荆江两岸地区所采取的各种救灾措施，不少是头痛医头、脚痛医脚的治标之策，缺乏一个在紧急状态下具有统一协调能力的科学化综合管理机构。灾害来临，完全依赖于临时的行政管理体系，缺乏规划、预案和协调能力，而这一体系仓促上阵，由于环节多，信息反馈不及时，多头介入，难以协调，在科学决策和资源配置上缺乏预案，存在较大的盲目性，因此成效甚微。虽然民国前期的贷款、农赈、工赈较之传统的赈灾形式有了很大的发展，但是与频繁剧烈的水灾相比只能是杯水车薪，水灾的痛苦如影随形般地缠绕着荆江两岸地区的人民。三、赈务评价赈灾救灾体系通常被称为赈务，是荒政的核心，作为社会慈善事业重要的组成部分，是国家和社会保障的重要补充，也是社会稳定和发展的重要力量。民国前期荆江两岸地区政局动荡不安，政权更替频繁，兵灾不断、匪盗猖獗、经济萧条。在这样的历史条件下，荆江两岸地区在赈务方面所取得的进步是应该予以肯定的。尽管此间投身于灾害救济的中外人士目的不尽相同，或出于人道主义，或出于互助互爱，或出于沽名钓誉，或因政治需要，或为经济利益，但从最终结果来看，由于他们的实际活动，此阶段荆江两岸地区的赈务取得了一定进展，解救了民生疾苦，成为了这段不幸年月中广大灾民赖以生存的重要依靠。对整个社会而言，赈务事业在一定程度上充当了民国前期动荡社会的至关重要的减震器，消除了某些社会乱象，在维系社会稳定方面发挥了一定的积极作用，是民国前期推动荆江两岸地区社会发展的重要动力之一。但是，由于时代的局限，无论是发展水平、荒政理念还是赈灾实效，民国前期荆江两岸地区的赈务又带有严重的局限性。就发展水平来说，理想的赈务格局中政府与慈善机构应是伙伴与合作的关系，即财政主导、工作合作，但民国前期荆江两岸地区的赈务却与此相差甚远。义赈兴起后，特别是华洋义赈会存在期间，在形式上，官方与慈善团体可谓是伙伴与合作，但在实际运作过程中却貌合神离，政府根本不是华洋义赈会的财政主导。在实际的赈灾活动中，政府行为是一柄双刃剑，赈济与破坏并存，其多年传承下来的腐败便是华洋义赈会心力交瘁的根源。双方各行其事，离理想赈务格局相差甚远。而与同一时期的北方相比，民国前期荆江两岸地区的赈务又相对滞后。20年代北方诸省已开始尝试合作事业，表现出了更高的荒政理念。就经济实效而言，荆江两岸地区的社会现状必然使其大打折扣。首先，荆江两岸地区的赈务不可能从根本上摆脱民国前期的黑暗政治。社会安定与否是减灾防灾能否顺利进行的必要条件，更是能否有效医治灾伤的基本前提。而民国前期黑暗的政治极大的束缚着荆江两岸地区的赈务，动荡、战争、匪患、腐败是制约赈务发展的罪魁祸首，其救治作用是极其有限的，在急赈、蠲缓、贷款等措施中，灾民并不能真正获得多少钱、粮，反而被官吏上下齐手，从中渔利了。每当出现水灾，统治者在条文上本来规定有一套似乎颇为周密完整的救荒办法——从报荒到勘灾到赈济，都有明确要求。但在腐朽的政权统治下，任何有效的政治机制都会运行失灵，任何严密规章制度都会成为一纸空文。许多灾民的生命就在官僚政治的文牍往还中白白葬送了。而且，地方官常常匿灾不报，诬灾民为强盗，滥杀无辜，激起灾民暴动。这些都极大地销蚀了社会的赈灾救灾能力，破坏了赈灾救灾的社会环境。其次，民国前期荆江两岸地区的赈务还受当时经济状况的制约。各级官吏贪污腐败的恶劣影响并不只是表现在对社会救荒制度的直接破坏上面，作为剥削统治阶级统治机器不可治愈的顽症痼疾，它在某个政权已经运行失灵、危机四起的时候，总会恶性发展，像溃烂的脓疮，蔓延到整个政治机体，从而严重地消耗社会财富，加剧经济危机，导致国库亏空，财政困难，最终也就会进一步限制国家在防灾救灾方面的经济投入，以至大大降低社会的防灾抗灾能力。经济实力的强弱是减灾防灾和赈灾救灾能否有效实施的基本前提，政府入不敷出，人民群众日益穷困，这从根本上决定了荆江两岸地区荒政在赈灾成效方面的相对性，“杯水车薪”应该是对其最恰当的概括。可见，要想充分发挥荆江两岸地区赈务的社会功用，改良政治，提升经济至为关键。从对荆江两岸地区水灾的分析来看，民国前期水灾频繁除自然原因之外，还与当时的社会状况息息相关。政治稳定，社会有序，经济发展，物资丰富，则御灾机制健全，抗灾能力较强，赈务通常能较有效的运作，灾伤可得到一定的控制，大灾往往化为小害，甚至被消弭于无形。反之，政治动荡，社会混乱，战争频繁，经济凋敝，物资匮乏，当局忙于争权夺利，无视民瘼，对赈灾救荒心不在焉，且混乱局势下，社会和人民微薄的御灾能力更是被严重消耗，这往往致使小灾酿成大害。可以说，灾害是一种自然现象，灾荒则主要是一种社会现象[39]，要从根本上防灾救灾，标本兼治，真正的归属乃是革新政治，提升经济，为赈务解除各种桎梏。因此，要治天灾，必治人祸。结 语民国前期频繁发生的水灾给荆江两岸地区带来多方面的危害，同时也激起了政府和社会对水灾的赈济和治理活动的重视，实现了由传统向现代减灾的转变。传统赈务是政府主导下的救灾活动；现代减灾是一项系统工程，包括防灾、抗灾、救灾、重建等要素，是对灾害的综合治理和减灾的社会化。虽然民国前期的减灾与此相比还有很大的距离，但是这一雏形还是建立起来了。民国政府试图将赈灾救灾制度化、法制化，从中央到地方建立了一系列的赈务机构，颁布了某些法规，这些做法无疑具有现代减灾的特征，是值得肯定的。此外，在这一过程中赈灾体系也形成了新的格局，体现了以政府为主导，社会参与，救灾专业化、层次化，手段多样化的特点。毋庸质疑，民国前期荆江两岸地区的赈务取得了一定的成绩，但由于受当时政治、经济状况的限制，无论是发展水平，还是赈灾实效都表现出一定的局限性。赈务水平的相对提升只能缓解部分灾民暂时的痛苦，而不能从根本上改变这一时期饿殍遍野、死亡载途的客观事实。但是民国前期的某些尝试对于我们今天正在进行水灾的防治具有一定的参考价值。直至今日，水灾依然是人类可持续发展的大敌，并且呈现出日益严重的态势，这不能不引起我们的进一步思考。自然灾害不可消除，但可以通过有效的防护手段，减轻灾害造成的损失。一方面要加强灾前防范，提高抗御灾害的能力；另一方面，要建立完善的灾害保障体系，做好灾后的救济与恢复。因此，我们要正确对待自然灾害，探索并掌握自然灾害发生、发展的规律，建立一套完善的社会灾害保障体系，不仅要救灾，更重要的是防灾，不能走先破坏再治理的老路，要时刻遵循自然规律，真正做到人与自然的和谐统一.

小易

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临渊羡鱼

“值得我们学习她的治学精神”，此句不通。

莫如结网

欢迎临渊兄。莫不是结网的兄弟来了。

ljltom

supin28

哈哈，果然咬文嚼字